Frederico S. P. F. Valente*[1]
Toda a argumentação contida nestas “breves notas” tem um caráter de “exercício” de reflexão, logo, sem o rigor e os formalismos necessários de uma exposição “científica”. A pergunta que inspira essa reflexão é a seguinte: temos hoje um novo padrão de desenvolvimento na economia brasileira ou trata-se ainda de um desenrolar infindo da crise do antigo modelo vigente até o início da década de 80? Em busca da aproximação a uma possível resposta, o objetivo será, em primeiro lugar, caracterizar o que se entende por “desenvolvimentismo” para, em seguida, apresentar uma interpretação para o que teria sido sua crise. O ponto em questão passa a ser se o caráter específico da crise do desenvolvimentismo proposto nesta argumentação teria sido superado. Para tanto, a tentativa aqui será a de estabelecer uma separação analítica entre a crise do desenvolvimentismo e a crise do desenvolvimento brasileiro.
O tema do desenvolvimentismo em questão
É importante ressaltar desde logo que o termo desenvolvimentismo possui alguns significados distintos, dependendo do que está em jogo na análise. Uma primeira opção de abordagem poderia ser aquela dedicada ao estudo do pensamento desenvolvimentista em suas diferentes facetas. Neste caso, a crise do desenvolvimentismo estaria ligada aos impasses teóricos a que este pensamento teria chegado – em especial, o fundado na economia política estruturalista –, dando lugar a uma nova hegemonia do pensamento liberal, sobretudo a partir da década de 90.
Outra maneira de encarar o “desenvolvimentismo” seria aquela que privilegiasse a análise do modelo de desenvolvimento vigente no Brasil dos anos 50 aos anos 70, chamado de modelo desenvolvimentista pelo papel que o Estado cumpria no planejamento e liderança estratégica na dinâmica da economia. Deste ponto de vista, seria necessário realizar uma discussão sobre o padrão de crescimento econômico e distribuição de renda do período para então entender a crise do desenvolvimentismo como a entrada da economia brasileira num longo período de estagnação econômica que se inicia logo após a crise da dívida no início dos anos 80 e se estende até os dias atuais.
A terceira forma de encarar o problema é aquela que dá ênfase à relação entre Estado e mercado e a eficácia ou ineficiência da intervenção estatal nos diferentes tipos de mercado. Aqui a crise do desenvolvimentismo está associada à idéia da superproteção, do atraso tecnológico e da ineficiência da indústria, bem como da influência negativa sobre os preços relativos e a estrutura alocativa da economia brasileira. O discurso que passa a vigorar é aquele já bem conhecido, cujas palavras-chave são: diminuição do gasto público, abertura comercial e financeira, desregulação dos mercados, privatização, descentralização etc… A partir de então passa a vigorar a estratégia neoliberal de revalorização dos mercados e do empreendimento privado.
Todos estes aspectos da crise do desenvolvimentismo, no entanto, têm a mesma causa imediata: a crise da dívida e a recessão provocada pela necessidade do ajuste externo, que colocou o Estado brasileiro numa grave crise financeira, tendo como desdobramento, por sua vez, uma crise monetária sem precedentes. O ponto crucial que cabe ressaltar aqui é a forma como se deu o processo de ajustamento privado que acaba montando para si um novo padrão de acumulação financeira. Este fato é decorrente do modo em que se garantiu a proteção da estrutura patrimonial privada e a acumulação de vultuosos direitos monetários sobre a riqueza e a renda do setor privado sob a forma de dinheiro financeiro, resultando em enormes custos para o Estado. Desse modo, começa a se constituir uma nova forma de relação entre Estado e capital, que iria atingir seu auge na década de 90 com a crise monetária resolvida, estabelecendo um novo padrão de operar da economia brasileira fundado na lógica da acumulação financeira[2].
É por isso que a escolha aqui foi por abordar o desenvolvimentismo pela ótica da articulação do Estado no processo de valorização da riqueza capitalista, isto é, das relações entre Estado e capital, e ver a crise do desenvolvimentismo como uma transformação desta forma de articulação rumo à definição de um padrão de acumulação financeiro que em grande medida se descola das necessidades da reprodução ampliada da sociedade brasileira.
Julga-se aqui que esta forma de abordagem pode propiciar algumas indicações das razões pelas quais o desenvolvimento da economia brasileira continua em crise mesmo com a superação da crise monetária nos anos 90. E neste sentido, defende-se a idéia de que a crise do desenvolvimento é fruto do modo pelo qual se deu a superação da crise do desenvolvimentismo.
Estado e Industrialização no Brasil: o padrão desenvolvimentista de acumulação fundado na hegemonia da burguesia industrial
O primeiro ponto importante a ser levantado é que, sem dúvida, o paradigma do desenvolvimento brasileiro é a industrialização. Nele a industrialização é vista como um processo de autonomização dos determinantes do crescimento diante dos condicionantes externos. Assim, a industrialização é pensada simultaneamente como um processo de diferenciação da estrutura produtiva e superação da dependência dos mercados criados pela atividade exportadora.
Fica clara, então, a idéia de que a transição do padrão de acumulação sob o comando do capital mercantil da etapa primário-exportadora para um novo padrão de acumulação sob o comando do capital industrial seria levada a cabo com a passagem à industrialização. Mas o ponto é saber por quais mecanismos o Estado transformou-se no componente essencial e indispensável no processo de valorização do capital industrial no Brasil.
Historicamente, a primeira experiência de industrialização impulsionada pelo Estado no Brasil só ocorreu mesmo nos anos 50. Até a década de 30, o papel do estado na promoção do desenvolvimento industrial foi praticamente insignificante. Dos anos 30 aos anos 50 este papel ganha um certo relevo, mas permanece ainda bastante limitado: o Estado começa a estimular o desenvolvimento de algumas indústrias específicas, mas não o desenvolvimento industrial em geral. Assim, os incentivos e subsídios eram concedidos a empresas individuais e não a setores ou industrias; não eram sistemáticos, e foram de fato pouco eficazes.
Tal situação mudaria, como já foi adiantado, a partir dos anos 50, passando o Estado a desempenhar um papel mais ativo na estruturação do setor industrial. Isto se deu, em primeiro lugar, através da articulação entre o capital privado nacional, o capital estrangeiro e o próprio estado (modelo do tripé). Em segundo lugar, a proteção ao mercado interno foi substancialmente aumentada. Essa proteção era dada por uma nova tarifa aduaneira, altamente protecionista, e pela política cambial, através do controle do mercado de cambio e de taxas de câmbio diferenciadas segundo um sistema de prioridades. Um terceiro modo de atuação foi, sem dúvida, através da ação do BNDE. Criado em 1952, o BNDE viria a ser a principal agência pública de financiamento industrial, inicialmente concentrado em indústria de base e em infra-estrutura, mas a partir dos anos 60 passando a financiar também o investimento privado em praticamente todos os gêneros da industria de transformação. Por último, em quarto lugar, pode-se argumentar a favor da ampliação da participação direta do Estado através de investimentos na industria de base e em infra-estrutura econômica, que foram em parte “financiados” por políticas monetária e fiscal francamente expansionistas.
De fato, esse papel ampliado do Estado – que atinge seu auge no II PND – constituiu-se, principalmente, da realização de um amplo programa de investimentos públicos nas áreas de infra-estrutura econômica e social (energia, transportes, comunicações, urbanização e saneamento básico etc), bem como de investimentos diretos das empresas estatais nas indústrias de base, tais como: mineração e exploração de petróleo, siderurgia, química, petroquímica e fertilizantes. Esses investimentos foram em grande medida financiados por recursos externos, dadas as facilidades então existentes no mercado financeiro internacional para obtenção de empréstimos em moeda e financiamento de importação, mesmo após a crise internacional de meados da década de 70. Já os investimentos das empresas privadas, por sua vez, eram financiados pelos créditos subsidiados do BNDE e por bancos regionais de desenvolvimento, além dos incentivos fiscais administrados pelos órgãos regionais de desenvolvimento.
A formação e o fortalecimento do capital industrial foi, portanto, fortemente subsidiada pelo Estado. Foram três as formas principais de subsídio à formação de capital na indústria: i) isenções ou reduções da tarifa aduaneira e demais impostos incidentes sobre a importação de máquinas e equipamentos; ii) subsídios implícitos nos financiamentos de longo prazo para investimento industrial, concedidos pelo BNDE; iii) incentivos fiscais, administrados por órgãos regionais de desenvolvimento, para investimentos industriais em regiões menos desenvolvidas. Enfim, a relação entre Estado e capital do período baseava-se, de um lado, em subsídios creditícios, fiscais e cambiais e, de outro, pela participação direta do estado no processo de acumulação seguindo o modelo do tripé.
Como resultado, a estrutura industrial avançou no sentido de incorporar os segmentos da indústria pesada, da indústria de bens de consumo duráveis e da indústria de bem de capital, substituindo importações de insumos básicos, máquinas e equipamentos, automóveis, eletrodomésticos etc… Foi este o processo que tornou possível a afirmação de um padrão de acumulação comandado pelo capital industrial, definindo uma diferenciação do circuito industrial que articulou para si uma lógica própria de expansão econômica (autodeterminação)[3].
O resultado desta forma particular de atuação do Estado no processo de acumulação de capital na economia brasileira foi a articulação de um amplo movimento de valorização do capital industrial (nacional e estrangeiro) que trouxe consigo um rápido processo de transformação produtiva e estabeleceu um padrão de alto crescimento econômico com taxas jamais experimentadas antes[4]. É por este motivo que o padrão de acumulação fundado na hegemonia da burguesia industrial[5] foi chamado de período desenvolvimentista.
IV. Da irrupção da crise ao estabelecimento de um novo padrão de acumulação: a dominância financeira de uma burguesia agora sem adjetivos
É praticamente um consenso de que o fator a precipitar a crise foi o choque nas taxas de juros internacionais, em um primeiro momento, e o estancamento do fluxo voluntário dos recursos externos, no segundo momento, quando se instala a crise da divida externa em 1982. De fato, a crise dívida passou a ditar a política econômica do período. Buscou-se, assim, um ajuste externo a qualquer custo através da geração de superávits comerciais que pudessem honrar os compromissos da divida externa, acompanhado pela crise fiscal-financeira do Estado. O desdobramento desse tipo de ajuste externo foi a emergência de uma grave crise monetária, responsável pelo rompimento das convenções vigente ao longo do período desenvolvimentista.
Aqui o ponto central a ressaltar é que o ajustamento privado patrocinado pelo Estado acaba por fortalecer os antigos mecanismos da ciranda financeira, acoplando o endividamento público aos ganhos patrimoniais privados. Percebe-se, então, que o Estado, ao assumir os passivos externos da economia, saneou o setor privado, e com base na degeneração das contas públicas permitiu a manutenção de seus lucros. Nesse processo, o sistema financeiro centrou-se nos títulos públicos federais, tornado dinheiro financeiro por possuir liquidez, segurança e rentabilidade.
De fato, a necessidade de geração de superávits externos e sua posterior aquisição pelo governo levaram a um processo de crescimento endógeno da divida publica. Este era um processo que se realimentava já que com juros maiores, os títulos vão se tornando ainda mais atraentes para os recursos ociosos, ampliando a massa de recursos que se direciona ao sistema financeiro e, assim, autonomizando-se seu crescimento.
Além disso, o alto prêmio pago pela liquidez, em um contexto de retração nas oportunidades de investimento, tanto pelas incertezas reinantes na economia e baixa expectativa de demanda (profunda queda da eficiência marginal do capital) como pela ausência de linhas de financiamento de longo prazo (crise fiscal do estado e ausência de fluxo externo de recursos), faziam com que cada vez uma massa maior de recursos se direcionasse dos ativos fixos para o dinheiro financeiro. Dessa forma, a profunda retração do investimento por um longo período e suas conseqüências sobre a estrutura produtiva da economia devem ser considerados um dos maiores custos da situação gerada pelo ajustamento.
Muitas empresas produtivas passaram a contar cada vez mais com receitas não operacionais para manter suas taxas de lucros. Com a retração dos investimentos e da atividade econômica, as empresas que conseguiram manter seus mark-ups elevados puderam sanear-se rapidamente, alterando sua relação com o sistema financeiro. Neste processo as grandes empresas deixam de ser devedoras líquidas para entrar numa situação de aplicadoras líquidas. Assim, elas se tornaram sócias do sistema financeiro neste novo modo de se relacionar com Estado. Os perdedores são aqueles setores da economia que não conseguiram se proteger da aceleração da inflação e as pequenas empresas de setores concorrenciais, que não conseguiam manter a rentabilidade elevada e tinham que recorrer ao sistema financeiro para capital de giro.
O único limite a esta valorização financeira é a credibilidade, principalmente no que diz respeito à capacidade do Tesouro em honrar seus compromissos, garantindo a conversibilidade do dinheiro financeiro. Este pode ser colocado como um primeiro foco de instabilidade e deterioração fiscal decorrente do funcionamento do sistema financeiro nacional – a lógica perversa da moeda indexada.
Este círculo vicioso da dívida pública ampliou o sistema financeiro nacional no período, com grandes lucros vindos da corretagem da divida publica e da apropriação do ganho inflacionário pelos bancos. Nessa lógica observa-se que os ganhos do sistema financeiro com a crise da divida externa desvincularam-se completamente da atividade econômica, o que pode ser percebido pela profunda retração nas operações de credito com o setor privado e o crescimento no carregamento de títulos públicos e empréstimos ao governo, recursos totalmente consumidos na própria rolagem da divida.
Tal situação obrigou o Estado a aproximar-se cada vez mais do sistema financeiro. E nesse sentido, a acelerada concentração do capital bancário desde a década de 70 e a crescente ligação do sistema financeiro (capital financeiro internacional e grupos financeiros internos) com o Estado, a partir dos anos 80, sugere mesmo a hipótese da crescente hegemonia de uma burguesia, que operando em toda as frentes segundo a lógica financeira (financeirização), exerce cada vez mais sua dominação segundo um padrão financeiro de acumulação (baseado na crescente acumulação de direitos de apropriação sobre a riqueza social). Isso é tão mais verdadeiro se for atentado o fato de que o setor empresarial não financeiro passou a acumular liquidamente direitos contra o Estado. É por isso que o grande capital instalado na economia brasileira perde suas qualificações setoriais e funcionais, instaurando uma nova hegemonia de uma burguesia agora sem mais adjetivos, que passa a vigorar com toda sua força a partir de meados da década de 90.
* Essas notas foram elaboradas primeiramente como texto de discussão para a disciplina Economia Brasileira do programa de pós-graduação em Teoria Econômica do IE/UNICAMP, ministrada pelo Prof. Dr. José Carlos de Souza Braga, no primeiro semestre de 2006. Agradeço aos comentários do Professor e dos colegas de classe nas discussões que se seguiram. Deve estar claro, no entanto, que resultado agora apresentado é de inteira responsabilidade do autor.
[1] Economista Petrobras. Mestrando em Teoria Econômica IE/UNICAMP. Membro colaborador do Laboratório de Estudos Marxistas José Ricardo Tauile (LEMA) do IE/UFRJ.
[2] Deve estar claro que o contexto internacional da globalização financeira está suposto e, em última análise, é mesmo o fator mais decisivo para a transição do padrão de acumulação brasileiro. Esta força de determinação exterior é a propósito uma das principais características de uma economia periférica e dependente. O motivo de não abrir tal discussão neste texto é tão somente não desviar do foco da argumentação.
[3] Embora como se sabe não tenha conseguido endogeneizar a geração de progresso técnico nem criar mecanismos consistentes de centralização do capital capazes de articular um capital financeiro endogenamente constituído.
[4] É preciso não perder de vista que esta articulação só foi possível em decorrência da etapa histórica particular pelo qual o capitalismo mundial passava. As questões essenciais que devem ser contempladas são: a Guerra Fria e o mundo bipolar, o regime de Bretton-Woods, o processo de internacionalização produtiva, maior difusão do paradigma produtivo da segunda revolução industrial.
[5] Esta determinação de classe (sem o que a referência política marxista às classes perde sentido) implica em que no geral o Estado “desenvolvimentista” garantiu a dominação do empresariado sobre as outras classes, assegurando a reconstituição e o funcionamento dos mecanismos de acumulação.
Olá, gostei muito do seu blog e de sua abordagem.
Parabéns!
Um abraço
[...] A crise do desenvolvimentismo como transformação do padrão de acumulação da economia brasileira… [...]